2024年江苏两会后，江苏省宏观经济学会副会长沈坤荣教授接受了《宏观经济观察》编辑部特约记者的专题访谈。沈会长以其在宏观经济学、转型经济、经济增长、金融经济、资本市场和企业发展战略等领域的卓越研究成就而备受瞩目。本次访谈中沈坤荣会长对当前经济形势进行了深入分析，并提出相关应对策略，为我们带来了对当下经济发展的全面洞察。

（本文刊登在《宏观经济观察》2024年第1期，总第172期）

特约记者：沈会长，您好！在刚刚闭幕的省“两会”上，《政府工作报告》中明确了全省2023年经济发展取得新成绩，地区生产总值达到12.85万亿元、增长5.8%。但同时也提出了当前经济社会发展仍面临不少的困难和挑战，主要是有效需求不足、社会预期偏弱、外贸稳增长压力依然较大等等。请问您如何看待当前的经济运行形势？

沈坤荣：当下的全球正经历百年变局。判断当前的经济形势，需要将中国经济运行放在全球背景下看，而全球经济最大的特征就是中美博弈导致不确定性增强。随着中国综合国力提升和全球经济增长减速，继续发展的国际制约性因素呈加大态势。从国内条件看，房地产发展模式转换的阵痛仍未消除，导致市场主体预期不稳。

具体的表现是2023年国内经济开局良好但有所波动。针对周期性下行、结构性问题、外部冲击影响及执行层面存在的“一刀切”问题，一系列扩大内需、提振信心、防范风险的政策举措相继实施，稳住了经济大盘，实现了筑底企稳。2023年下半年经济动能环比改善，工业和服务业生产加快。随着暑期居民服务消费补偿性释放，消费的拉动作用显著上升。但从统计数据来看，经济恢复并不牢靠，经济仍待进一步修复，政策仍需加力。经济恢复主要受外需和消费的边际带动，而投资仍然受房地产需求下行拖累。经济结构性压力加剧，大中小企业景气度分化程度加大；叠加地产颓势，非制造业景气度水平亦有较大下行压力。此外，由于高等教育专业设置与社会需求的结构性脱节，出现了年轻人的结构性失业。

究其成因，我认为主要是三个方面：

一是外部环境恶化。当下，全球经济深度衰退、面临滞胀，经济增长的不确定性增强。欧洲能源危机、地缘冲突可能升级为全面的经济金融危机，2023年上半年美欧银行风波暴露出隐藏的风险。需要指出的是，要准确把握好当前全球经济低迷的客观实际，目前各类金融风险指数、政治风险指数、社会风险指数都达到历史新高，世界经济增速下滑的幅度和节奏是接下来金融市场、经济政策调整的决定性因素。此外，受到中美博弈的影响，外贸外资下行压力加大，传统产业转移正在进行。全球经济收缩导致对中国的需求下降，这是不争的事实（从近期韩国和越南的贸易出口下滑可见一斑），而脱钩造成的下降比例为20%—30%。

二是房地产发展模式转换产生投资缺口。面对巨大的经济下行压力，自2022年6月起，中央将房地产业“三条红线”政策调整为“三支箭”政策，拉开了调整优化房地产金融政策的序幕。特别是在“认房不认贷”政策和调整首付比政策实施后，二手房成交起色明显，15个重点城市二手房销售面积同比从8月的-10.5%反弹至9月的17.6%；新房成交改善较缓，全国商品房销售面积和金额同比从-12.2%和-16.4%小幅收窄至-10.1%和-13.5%。在融资支持下，开发资金来源有所改善，同比降幅从8月的-25.3%收窄至9月的-18.0%，国内贷款、自筹、定金预收款均有改善；开工、施工、竣工全线改善，分别从-23.6%、-34.4%、10.6%上升至-14.6%、-7.1%和25.3%。虽然金融支持政策从供需两端发力，在短期内稳住了房价，但是没有改变市场预期，特别是民营房企在180度大转弯的宏观调控政策面前心有余悸、不敢投资，导致托住中国经济基本面的房地产投资持续下降。一方面，企业拿地依然谨慎，300城土地成交建面与价款同比从8月的-16%和-29%弱化至9月的-47%和-49.6%；另一方面，投资强度或仍偏弱，开发投资降幅从-10.9%小幅走扩至-11.2%。实际上，目前创新带来的新兴产业投资弥补不了房地产发展模式转换产生的投资缺口，即使这一此消彼长的过程处理得当，也至少需要持续3—5年时间。

三是“以地谋发展”模式过快退出带来财政金融风险。中央政府在财政集权的同时，将土地出让金的支配权留给地方政府，弥补了地方一般公共预算收支缺口，地方财政得以正常运转。2009年，面对全球金融危机冲击，“四万亿”刺激计划不仅成功托住中国经济基本盘，而且使中国成为全球经济增长的引擎，引领全球经济度过最困难的时期。在这一过程中，中央政府放松了对地方投融资平台的管制。至此，地方政府依托地方投融资平台，将储备土地用于抵押融资。随着土地出让制度演进为土地抵押制度，土地财政功能演变为土地金融功能，进一步提高了地方政府的投融资能力，但也极大抬升了地方政府负债率。为了防范化解地方政府债务风险，从2016年起，土地一级市场的储备土地抵押行为被明令禁止，标志着“以地谋发展”模式开始退出。随后，金融监管升级，房地产业融资收紧。但是，宏观政策的“时度效”较难把握，过大的退出力度和时间窗口的错位，特别是“三条红线”在执行层面层层加码，使得单一的、局部的潜在风险演变为系统性金融风险的可能性增加。

特约记者：正如您刚才所说，自去年以来，党中央、国务院和各地政府坚持稳中求进的工作总基调，先后出台了一系列扩大内需、提振信心、防范风险的政策举措，也取得了明显成效。在这些政策措施中，您认为最为有效应对当前主要困难和挑战的关键点在哪里？

沈坤荣：在2023年的中央经济工作会议上，习近平总书记强调，要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。这一重要讲话精神进一步明确了以科技创新推动产业创新、以产业升级构筑竞争优势的发展方向。当今世界科技创新成为国际战略博弈的主战场，数字经济、绿色发展等新兴产业成为全球经济增长的新动能。新质生产力以创新为第一动力、智能为重要资源、数据为核心生产要素，借助数据平台作用于生产过程。同时，新质生产力具有保护自然资源、促进人与自然和谐共生的内生特点。这种高质量、高效能和可持续的生产力发展建立在坚实的创新基础上，能够实现生产力发展质态的新跃迁。

因此我认为，应对当前复杂严峻的内外部环境的最为关键举措是，要以发展数字经济为重点，为加快形成新质生产力提供更具针对性、可执行的政策支持。着眼长远，一方面，要致力于改革、开放、创新发展，通过新型教育体制改革、新型科技管理体制改革等制度创新推动科技创新，通过加快推进制度型开放争取历史主动，通过培育壮大战略性新兴产业实现存量替代，通过加快形成科技创新策源地实现增量发展。另一方面，要创新政府治理模式、不断提高地方政府经济治理能力，在有为政府与有效市场的双向互动中实现中国经济质的有效提升和量的合理增长。

特约记者：我们知道，新质生产力是科技创新驱动的生产力，要求在关键核心技术上实现突破。目前我国产业体系虽然规模庞大、门类众多，但整体发展水平还不够高，还存在着亟须加大基础性技术攻关，加速科技成果向现实生产力转化的现实状况。那么您觉得，应该采取怎样的应对政策来加快推动形成新质生产力呢？

沈坤荣：当前，我们迎来了世界新一轮科技革命和产业变革同我国转变发展方式的历史性交汇期，既面临着千载难逢的历史机遇，也面临着差距拉大的严峻挑战。必须坚持创新在现代化建设全局中的核心地位，把创新贯穿于现代化建设各方面全过程，采取精准高效的应对政策和措施，加快形成新质生产力，不断开辟发展新领域新赛道，塑造发展新动能新优势。

从短期来看，要以发展数字经济为重点加快形成新质生产力。当前，中国经济发展的要素条件、组合方式、配置效率已经发生改变。根据发展阶段与外部环境的演变，要牢牢把握高质量发展首要任务，以发展数字经济为重点，为加快形成新质生产力提供更具针对性、可执行的政策支持。

第一，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，促进数字技术与实体经济深度融合，赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式，做强做优做大数字经济。要把数字经济作为转型发展的关键增量，深入推进产业数字化，包括传统产业全链条数字化转型、产业园区数字化转型；要加快推动数字产业化，包括集成电路、新型显示、物联网、平台经济等数字产业集群；要加快建设新型数字基础设施，包括新基建、数字长三角等，打造信息“大动脉”；要不断提升数字化治理服务水平，包括公共服务数字化、城市数字化治理、数字乡村建设、构建完善的数据安全保障体系等。

第二，继续推动企业智能化改造和数字化转型。着重解决“缺方案，不敢转”“缺技术，不会转”“缺数据，不能转”“缺资金，不愿转”，通过免费诊断、技术输出、平台赋能、贴息奖补等举措，营造全流程服务生态，激发企业“智改数转”动能。要提供免费诊断，搭建“智服超市”，消除“缺方案，不敢转”顾虑；要强化示范引领，加速标杆输出，解决企业“缺技术，不会转”难题；要深化平台赋能，加速推动上云，化解企业“缺数据，不能转”困境；要完善财金政策，实施精准扶持，缓解企业“缺资金，不愿转”压力。

第三，加快国家数据局工作推进，完善治理机制。麦肯锡报告显示，如果中国的公共数据资源开放利用得当，其潜在价值将高达10—15万亿元的规模水平。要协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等；要做好数据资源的开发利用，打通数据壁垒，减少“数据孤岛”，促进数据共享开放和流通，促进数据的融合应用，释放数据蕴含的巨大价值。需要指出，由于数据要素自身的无形性、非消耗性、接近零成本复制、非竞争性、非排他性等诸多特性，在数据流通中面临确权难、定价难、互信难、监管难等难题，给大规模释放数据价值和实现数字经济发展目标带来巨大挑战。同时，数据作为一种越用越多的生产要素，将促使现有的生产函数、要素投入机制和增长模式发生质变，这也是中国经济实现弯道超越最重要的窗口。

从长期来看，要坚持改革创新完善治理体系。习近平总书记指出：“我们要勇于全面深化改革，自觉通过调整生产关系激发社会生产力发展活力，自觉通过完善上层建筑适应经济基础发展要求，让中国特色社会主义更加符合规律地向前发展。”发展新质生产力，是系统的经济和社会工程，需要通过全面深化改革不断调整和完善生产关系。可以说，发展新质生产力既是发展命题，又是改革命题。要破除一切制约创新发展的思想障碍，围绕创新发展加快体制机制变革，努力构建实现科技自立自强的技术体系、产业体系和制度体系，通过不断调整生产关系激发社会发展活力、加快形成新质生产力。

第一，致力于改革、开放、创新发展。改革改什么？关键在于让市场主体有信心。改革的核心问题是有效的宏观政策和坚实的微观基础，缺乏微观基础的宏观调控政策很难得到贯彻落实。其中，针对新型举国体制建设，需要充分发挥有效市场作用，在市场竞争中实现国企盈利能力提升。针对民营企业投资信心恢复，理论上要再突破、思想上要再解放、经济上要再动员。理论上的再突破，就是对民营经济理论的创新发展，民营经济的定位是什么？如何让坚持“两个毫不动摇”深入人心，让民营企业和民营企业家吃下这颗定心丸，正如1992年南巡彻底结束姓“社”姓“资”的争论。思想上的再解放，就是充分认识民营经济在国民经济中的基础地位，而不是将其视为阶段性的工具。经济上的再动员，就是营造良好的营商环境，激发科学家、企业家等微观主体创新创业活力，大力发展创新创业型经济。

开放开什么？关键在于推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。要打造面向全球的高效产业链、供应链，积极参与国际经贸规则的谈判与制定，推动对外开放朝着更高、更深、更广的方向发展。要以高水平开放反制逆全球化，以改善营商环境反制“撤资论”，以超大市场的吸引力反制“脱钩论”，主动拥抱对手。

创新如何做？关键在于让操作方案可执行。要以新型教育体制改革、新型科技管理体制改革等制度创新推动科技创新。通过培育壮大战略性新兴产业，替代房地产等传统动能；通过加快形成科技创新策源地，实现“从0到1”的突破、打造未来产业。企业作为市场主体，也需要顺应阶段演变进行适应性调整——包括理念、观念、知识、人力资本、代际接续等，通过创新形成竞争优势，构筑新的微观基础。

第二，创新政府治理模式。中国经济是有为政府和有效市场的有机结合，因此中国经济的活力来自地方政府。如果没有有为政府，如果没有省市县镇村五级地方政府的积极性，有效市场根本发挥不了作用，这就是最大的中国特色。如何处理好中央与地方的关系，尤其是中央财政与地方财政的关系，是以创新思维重构未来增长新动力的重要议题。特别是随着中国经济进入中等收入阶段，微观经济基础、社会心理基础、就业形态、国际环境和舆论环境等宏观经济治理的基础条件均发生演变，现行财政分权制度难以适应体量巨大的市场规模。而有为政府的作用能否继续发挥，有赖于进一步深化财政分权制度改革，特别是在地方政府融资模式创新上先行先试。为此，需要以财政分权制度改革为重点，深入研究宏观治理制度框架与治理的有效性，建立健全容错机制，创新政府治理模式。

一是以地方税体系建设逐步替代土地财政，使地方政府的财权与事权相匹配。财权上移而支出责任下移，导致矛盾集中于地方政府尤其是区县政府。一旦地方政府不作为，或者“轰轰烈烈走过场”，那么市场还有何活力可言？因此，就不难理解营商环境为何恶化，民间投资为何下降，微观基础为何不稳。同时，要完善“以地谋发展”模式退出机制、避免土地出让收入过快下跌，核心在于稳定房地产市场，包括商品房市场、租房市场等，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。

二是降低个人所得税边际税率，改善分配格局。个税的超额累进税率最高45%并常年维持不变，而增值税税率却能够不断下调，目前仅深圳和上海的局部试点地区执行人才个税15%封顶政策。过高的个税边际税率影响了人才的积极性，同时增强了高收入者逃避纳税的动机，并对社会产生负面作用。

三是创新金融工具、盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。要推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，推动城投债等债权融资模式逐步转向创投基金、并购基金、S基金等股权融资模式，做好不动产私募投资基金试点工作。要积极稳妥推进混合所有制改革，在有效化解地方政府隐性债务的同时，改善国有企业经营效率低和国有资本运行效率慢的问题，实现国有资本保值增值。

总体来看，要有全局意识和风险意识，跳出当下，从更长历史角度看待经济运行与变化；跳出中国，从全球经济版图看待中国经济的崛起；跳出经济，从政治、社会和文化的联动中看发展。要积极应对变局、开拓新局，坚定不移全面深化改革开放，坚定不移推进高质量发展，以中国式现代化全面推进中华民族的伟大复兴！

（沈坤荣，江苏省政府参事，南京大学商学院原院长，教育部长江学者特聘教授、江苏省宏观经济学会副会长）