孙志高副会长谈新质生产力：解构“合肥经验”，锻造新质生产力强大引擎

近日，江苏省宏观经济学会副会长、省战略与发展研究中心主任孙志高接受了《宏观经济观察》编辑部特约记者的专题访谈。孙志高副会长长期从事宏观经济分析、规划编制、政策研究等方面工作，在宏观经济运行、产业创新转型、区域协调发展等方面研究成果丰富。本次访谈中孙志高副会长结合近期对合肥开展的考察，深入解构“肥模式”在加快推进科技创新和产业发展方面的创新举措，并提出对江苏锻造新质生产力强大引擎的路径建议，为我们落地落实发展新质生产力提供了有益参考。

以下为访谈全文。

(本文刊登在《宏观经济观察》2024年第3期总第174期)

特约记者：孙会长，您好！近年来，合肥以独特的产业投资方式和较高的经济增长速度在中部地区城市发展中脱颖而出，“合肥模式”也引起了社会各界的广泛热议和关注。听闻您刚从合肥考察回来，请问您怎样看待“合肥模式”？您认为合肥的成功之处主要表现在哪些方面？

孙志高：我近期对合肥的科技创新、产业发展、企业招引、场景开放等方面进行了较为深入的调研，实地走访了合肥发改委、科技厅、中科大、蔚来汽车等多元主体，分析发现合肥围绕科技创新和产业发展已经形成了系统化的政策设计，在产业选择、投资融资、成果转化、场景开放、治理服务、激发人才活力等体制机制上创新成效显著。应该说，合肥的崛起能够为我省因地制宜加快发展新质生产力提供借鉴。

合肥凭借独特的产业投资和科技创新模式，实现了由“中国最大县城”向“中国最牛风投城市”的蝶变，在产业链、创新链、资金链和人才链“四链”融合等方面取得了显著成效。

一是壮大产业链，实现后发地区“弯道超车”。20多年前，在江苏等东部沿海地区抓住中国加入WTO机遇实现快速发展的同时，“不沿江、不沿淮、不靠海”的合肥因经济总量落后和城市建设滞后被称为“中国最大县城”。2005年，合肥提出“工业立市、制造强市”战略以来，围绕“家用电器—显示屏幕—控制芯片”等产业链布局思路推动战略性新兴产业实现了“从无到有”“从小到大”“由弱变强”的跨越式发展，形成了“芯屏汽合”“急终生智”现象级产业地标。近十年，合肥战略性新兴产业产值年均增长18.1%，对工业增长贡献率由30.5%提高到77.9%，合肥也成功迈入“万亿级俱乐部”，崛起为现在全国排名第20的“新一线城市”。

二是激活创新链，成为综合性国家科学中心。合肥自然资源禀赋不足、“家底”不厚，谋求城市发展只能依靠科技创新。当地高度重视用好用足中科大等重要创新资源，以“怎么支持中科大都不为过”的鲜明态度赢得了“中科大怎么回报安徽也都不为多”的丰厚回报。依托中科大等高校院所建成、在建和预研的大科学装置目前已达13个，与龙头企业、高校院所、院士团队合作建设新型研发机构达53家，搭建各类创新平台超1600家，催生了本源司南、九章三号、墨子巡天等一大批重大原始创新成果。依托大科学装置绘制衍生技术产业地图，“沿途下蛋”转化前沿科技成果200余项；围绕中科大等构建“大科技成果转化模式”，2023年全市技术合同交易额突破1200亿元。

三是优化资金链，打造“中国最牛风投城市”。十余年间，合肥以175亿元引入京东方，1500亿元押注合肥长鑫，70亿元战略投资蔚来汽车，凭借三投三中成为创投圈的“网红城市”。更值得注意的是，合肥以京东方项目为起点，坚持国资领投，引导社会资本跟投，对关键产业、重点项目、创新型企业宁愿“错投”绝不“错过”，逐渐探索出“国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”的产业投资模式。合肥构建起“政府引导母基金+天使/科创/种子基金+市场化基金”的“基金丛林”，实现了对创新企业的“接力投”，让产业培育成为一场“接力赛”。截至2023年底，合肥国有资本已累计投向战新产业超过1600亿元，带动项目总投资超过5300亿元。

四是建强人才链，打造高端人才集聚强磁场。合肥聚焦人才第一资源，迭代升级人才政策，大力营造真心爱才、诚心引才、倾心聚才、暖心留才的一流人才生态，为新质生产力发展提供了坚实人才支撑。当前，在肥工作的两院院士达144人、外国专家约1500人，中国科大硕博士留肥率超40%。近年来，合肥以中科大全球校友、高端人才链为纽带，释放“虹吸效应”，吸引人才集聚，让更多人才从“抢过来”到“抢着来”，更多企业从“应招而来”到“慕名而来”。2023年，“科大硅谷”从全球招募36个创新合伙人，布局9家海内外创新中心，服务对接近万名校友，落地科技项目800多个，加速成为链接全球创新网络、汇聚高端创新资源的新高地。

特约记者：近年来合肥几乎“赌对”了全部风口产业和龙头企业，从新型显示的京东方到集成电路的长鑫存储，从人工智能的科大讯飞到新能源汽车的蔚来，您认为合肥成功的秘诀是什么？

孙志高：对合肥发展经验的认识研究不能简单停留在其每每踩中风口的投资奇迹，更需要从发展逻辑和制度设计等角度探寻其真正的“成功密码”。近年来，合肥建立了一套“选准赛道，投中企业”的产业和企业选择机制，能够有效把握风口机遇。一是建立系统化的产业集群培育思路。合肥聚焦“符合产业方向、符合政策导向”和有利于发挥比较优势的重点领域，按照“领军企业－重大项目－产业链条－产业集群”发展思路，加快构建“6+5+X”产业集群体系。当前合肥在新型显示、集成电路、新能源汽车等行业基本都形成了完整产业链。二是设置规范性的项目选择论证程序。合肥对拟投资的重点产业项目，都会由产业领导小组牵头，联合专业投资机构和专业人士从产业方向、竞争环境、发展空间等层面，做好全面尽职调查、市场前景评判等科学论证，这也成为合肥自称拼的不是“手气”而是“手艺”的底气。例如，合肥通过“四条战线”考察蔚来，包括关注国家政策导向对引进项目的支持情况，对接国投招商等专业投资机构进行全方位研判，委托专业法务和财务机构等进行全面尽职调查，开展周密严谨的商务谈判等。三是健全科学化的决策制度和流程。合肥在对拟投资项目科学严密地调查论证后，还充分发挥市人大、市政协中各领域社会人士作用，更大范围汇聚各方的建设性意见，更大程度上保证投资决策的科学性，有效降低投资风险。

特约记者：合肥探索的“以投带引”招商引资新模式破解了招商难、融资难等梗阻顽疾，被称为“伪装成城市的投行”，您认为其与传统的政府产业投资的区别在哪里？

孙志高：合肥建立国资引领的投资融资机制，坚持国资引领撬动、社会资本加持，以股权投资、风险投资的思维将产业导入城市，形成产业引育闭环。一是创新政府资金投入方式。为更好发挥政府资金对产业发展的引导作用，合肥一改之前“撒胡椒面”式的事后奖补资金投入方式，组建三大国资投融资平台：合肥建投重点投向新能源汽车、现代旅游、交通等，合肥产投专注引领产业高质量发展，合肥兴泰打造地方金融控股平台，实现了“拨款变投资、资金变基金”的市场化投融资方式。二是广泛撬动社会资本支持。合肥注重强化资本运作，依托三大国资投资平台联合中信、招商等头部投资机构共同设立近千亿元的产业基金群，形成“引导性股权投资+社会化投资+天使投资+投资基金+基金管理”的多元化科技投融资体系。针对政府基金管理专业性和敏感度不强等问题，由产业各主管部门负责遴选母基金管理机构，再由母基金管理人遴选优质投资机构作为子基金的管理人，确保基金的专业化和市场化程度。三是健全政府资金回报和退出机制。通常政府投资很难取得即期效益，运营一段时期后往往难以为继。合肥在谋划项目之初预留国资安全退出通道，在投资形成的基金份额或股权达到投资年限或约定退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业回购及清算、份额退出等方式安全退出，在完成培育引入产业的同时，还实现了国有资本的保值增值、做大做强。

特约记者：合肥与周边的南京、武汉等城市相比，并非科教资源富集的城市，那么其到底是怎样破解“无米之炊”困境，成功创建综合性国家科学中心的？

孙志高：应该说正是科教资源的短缺使得合肥能够充分用好用足中国科技大学创新资源，凭借“怎么支持中科大都不为过”的理念和态度，合肥创新探索、务实推进科技成果转移转化。一是创新“大科技成果转化”服务模式。2022年，合肥在全国率先组建4个市级科技成果转化专班，吸纳县（市）区、国有平台公司、新型研发机构，以及科技服务机构等多元化主体50余人作为专班人员，重点对接22家在肥重点高校院所，常态化登校门、访实验室，建立可转化科技成果项目库，为科技创新找到第一个人（成果持有人）、投出第一笔钱（种子基金）、给出第一个订单（“三新”产品）。成立不过两年，科技成果转化专班捕捉科技成果超5000项、推动成立企业716家。二是支持中科大开展“科技大包干”创新改革试点。为破解创新成果转化中的堵点卡点，安徽探索实施“科技大包干”改革。在前端，试点改革科研经费管理方式，开展项目经费包干（取消预算编制，项目负责人根据实际情况自主决定经费支出方式）、科研组织包干（允许在经费总额范围内根据需求调整科研方向、路线）、科研绩效包干（允许项目负责人根据团队成员实际贡献发放奖励），破解了科研人员“负担重”、科技管理“审批多”等长期难题。在后端，通过职务科技成果赋权试点改革，创新提出“赋权+转让+约定收益”的新模式，破解了科研成果纳入国资“定价难”、走向市场“转化慢”、国资增值保值“风险高”等症结难题。三是构筑未来大科学城成果就地一体孵化模式。合肥依托中科大和中科院举全市之力建设20平方公里的未来大科学城，发起设立4只基金重点支持大科学装置集群成果转化，成立专职机构提供融资、人才、产业、政策、创新、品牌等一揽子科创服务体系，初步打通了“基础研究—应用研究—产品开发”通道，呈现了“科技即产业”的现实图景。

特约记者：正如您刚才所说，当前场景创新正在成为许多城市竞逐的新赛道。合肥市正在加快打造“全域场景创新之城”，积极“为产品找场景、为场景找产品”。您如何理解合肥通过场景创新助力科技和产业创新？

孙志高：缺乏应用场景、难以打开市场是科创企业成长过程面临的主要挑战之一，合肥构建全域应用的场景开放机制，以场景思维赋能产业发展，构建场景招商新模式。一是强化场景开发开放，打造全域场景创新之城。2023年6月，安徽出台《加快场景创新构建全省应用场景一体化大市场行动方案》，提出建设全省应用场景一体化大市场。合肥作为安徽场景开放的先行先试地，在场景方向上聚焦科技创新、产业发展、城市治理等七大领域，挖掘征集500多个典型应用场景清单向社会发布；在场景载体上建设骆岗公园、未来大科学城、中安创谷等场景创新标杆，“一地一景”树立特色场景IP；在场景管理上建立了“征集与挖掘、策划与发布、对接与实施、应用与推广”四大流程体系，有力地推动了场景创新潜力释放。二是强化供需匹配，组建全国首个场景创新促进中心。合肥市发改委牵头组建合肥场景创新促进中心和合肥市场景应用创新促进中心有限公司，采取政府主导、企业运营、市场参与的方式，开展“三找”（为场景找技术，为技术找应用，为应用找市场），常态化进行场景挖掘、打磨策划、清单发布、对接路演、推广服务全流程场景工作，构建“年度大会+季度专场+月度路演”交易活动体系。三是强化政策保障，推动更多科技成果从“实验室”走向“应用场”。为了避免科技成果过早“夭折”，合肥市科技局还制订了《合肥市新技术新产品新模式认定及推广实施方案（试行）》，对于认定的“三新产品”，通过政府采购、国有企事业单位先试先行先用、优秀场景评选等，帮助科创企业的技术和成果从实验室走出去、用起来。

特约记者：与传统的宏观调控者、规则制定者、秩序维护者等“裁判员”角色不同，合肥政府在当地科技创新和产业发展中存在感较强。您觉得政府在市场经济发展过程中应该发挥怎样的作用？

孙志高：新一轮科技革命和产业变革对政府产业治理服务提出了更高要求，复杂的国际政治经济形势更使得经济发展面临不确定性。合肥创新政府产业治理服务新机制，形成了政府和企业“混合双打”新模式值得我们深入研究思考。一是强化科技创新顶层设计和统筹协调，在全国率先成立市创新委。2021年12月，合肥市委成立“合肥市委科技创新委员会”，将科技创新由部门工作上升为全市工作，安排市委常委统管科技、产业、金融，打通部门条块，统一协调解决财政资金在早期投资过程中存在的“不敢投、惧怕国有资产流失”的问题。二是发挥政府牵头和企业助力双向作用，构建“链长+链主+协会+战新办”四级产业链推进工作体系。2022年3月，合肥高规格成立“合肥市推进战略性新兴产业发展工作委员会”，实体化运作“市战新委办公室”，由市发改委统筹全市战略性新兴产业发展和产业链推进工作，破解各地发展过程中经常存在的“招商抢资”“重复布局”问题。围绕重点产业链，组建了16个产业链工作专班，形成了市领导亲自挂帅、部门分别牵头负责、链主企业领头、协会联盟协同、战新办协调调度的“一盘棋”格局，构建了顶格推进、专人专班、横向联动、上下贯通的工作体系。三是依托链主企业“以商引商”，推动构建“产业丛林”。合肥锚定产业链链主企业、龙头企业，在做好服务存量企业基础上，开展招商引资，投资上下游企业，最终形成强大的产业集群。出台政策将龙头企业拉进招商队伍进行走访咨询，筛选出产业急需的、在肥有一定配套能力的、高附加值高技术的招商目标企业，敲门招商，切实提高本地配套率。

特约记者：您谈到，从重大原始创新成果不断涌现，到全球科研实力排名节节攀升；从科创主体井喷增长，到战新产业蓬勃发展，合肥经济的腾飞以及机制的创新离不开当地的干事创业氛围。请您谈谈地方政府如何推进治理能力现代化？

孙志高：合肥营造敢为敢闯敢干的工作机制，当地发扬“不是最好就学习最好”精神，打造干部敢为、地方敢闯、企业敢干、群众敢首创的发展环境。一是形成敢于担当、勇于作为的工作作风。2008年，国际金融海啸背景下被投资者称为“亏损王”的京东方，是被深圳拒绝后才决定落户合肥；2020年，蔚来汽车在跑遍18个城市被拒绝后才与合肥牵手成功。面对投资过程中存在的高风险，原合肥市委主要领导表示，投资的风险肯定是党员干部担，特别是主政者，要敢于担风险。调研中，合肥有关领导感慨地说：面对科技创新和战新产业的发展会有很多问题想不明白，但是等想明白再行动黄花菜都凉了，必须在实践中边干边想。二是形成尽职免责、宽容失败的工作机制。合肥正视科技创新和风险投资中的高风险问题，很早就提出了尽职免责、宽容失败的机制，对投资失败项目保持较高的容忍度。2021年《安徽创新型省份建设促进条例》提出，高等院校、科研院所、国有企业、事业单位在推进创新过程中，负责人已经履行勤勉尽责义务，未牟取个人非法利益的，不承担相关责任。2022年《合肥市种子基金管理办法》提出，种子基金允许出现最高不超过50%的亏损；2023年《合肥市天使投资基金管理办法》提出，天使投资基金允许出现最高不超过40%的亏损。三是建立科学化的产业干部培育机制。合肥既重视产业科技创新人才引育，也重视专业型干部人才队伍建设。十几年如一日开展产业干部专业化培养、精准化选拔工作，培育了一支懂技术、懂产业、懂投资的复合型产业科技组织管理人才队伍。2021年，合肥选派19名年轻干部赴中科大先研院等跟班学习6个月，了解行业前沿技术和转化诉求。2023年，合肥市急需紧缺人才引进委员会通过急需紧缺专业公务员招考，引进集成电路、人工智能、新能源技术等领域115名专业人才进入产业发展服务部门。

特约记者：合肥紧盯科技创新前沿阵地，高质量锻造大装置、大平台、大团队等创新基础，高水平打造大项目、大企业、大产业等创新主体，高标准营造大基金、大场景、大市场等创新生态，培育了一批战新产业集群。从您的考察和思考，您认为“合肥模式”对江苏打造发展新质生产力的重要阵地有何参考？

孙志高：江苏作为全国科教大省、制造业大省，在全国“一盘棋”中是最有条件发展新质生产力的地区之一，需要在提升“政府专业化能力、创新组织化程度、产业现代化水平”等方面，精准发力、重点突破。

一是着力提升政府专业化能力，增强产业治理水平。参考合肥产业治理的经验，政府专业化程度是当前推进科技创新和产业转型升级的重要因素。我省需要培育出大批懂政策、懂管理、懂技术、懂产业、懂金融的复合型人才，着力提升政府专业化能力。创新实施干部人才跨界流动机制。合肥通过跟班学习、挂职锻炼，畅通了政府、院校、企业之间良性的人才交流培养机制。建议我省进一步打破干部人才交流壁垒，推动更多政府、院校、企业的高层次人才、急需紧缺专业技术人才、高技能人才跨界流动任职，培优选强专业干部队伍，促进不同领域、不同部门的干部人才顺畅高效流动。培育适应我省发展需要的新型产业干部。合肥坚持十几年如一日的产业干部培养机制，在发改、科技、工信等经济部门培养了一批高素质产业干部。建议我省紧紧围绕产业科技创新中心建设，系统性谋划全省新型产业干部培养和选拔工作，“一体化”推进、“一盘棋”布局，打造精准把握产业发展趋势、深刻理解产业内在规律、符合我省产业发展特点的新型产业干部队伍。选聘专业化决策支撑团队。面对层出不穷的新技术新业态，我省亟需建立更为科学严谨、高效实用的项目决策机制，选聘由专业投资机构和专业人士参加的专业化决策支撑团队，着力提升抢抓产业科技“风口”的敏感度、精准度和专业度。健全产业科技创新的科学决策智力支撑体系，加强全面尽职调查、市场前景评判等科学论证工作，提高对前沿科技和现代产业的选择判断力和决策执行力。

二是着力提升创新组织化程度，激发创新主体活力。参考合肥科技创新的经验，在新一轮科技革命浪潮下，我省亟需强化对产业科技创新的系统谋划和统筹协调，推动有效市场和有为政府更好结合，着力提升全省产业科技创新的组织化程度。建立高规格的创新组织体系。合肥通过成立市委科技创新委员会建立了统一的科技创新决策指挥体系，避免了各部门和县（市）区之间创新资源分散的问题。建议我省进一步强化全省创新工作的统筹协调力度，顶格搭建跨行政部门、省市县贯通、社会力量参与的创新组织架构和领导机制，系统布局全省重要创新方向、重大创新平台、重点产业项目、重要科创基金等。建设高能级的创新平台载体。合肥正围绕中科大和中科院等资源建设未来大科学城，集聚大科学装置、产业创新基金、龙头企业等高端创新要素，未来将成为其推进科技创新的核心引擎。建议我省深挖高校、科研院所创新资源潜力，通过成立专班、部门包干、省市联动、区县协同，加强优势学科、创新方向、创新成果与产业园区、企业、基金的无缝对接，打造高能级的科创城，真正让科教资源优势转化为科技创新成果，培育江苏本土产业创新核心力量。构建高水平的科技成果转化运作模式。合肥依托中科大探索实践形成了创新成果“发现—评价—转化—应用—产业化”的“大科技成果转化”模式。建议我省将畅通科技成果转移转化作为深化科技体制改革的“突破口”，在成果发现环节，密切跟踪对接省内外科研院所、实验室、人才团队创新成果；在成果评价环节，建立省级科技大市场、科技成果体验推广中心、线上交易中心，常态化开展概念验证和路演展示；在成果转化环节，放大全省种子基金、天使投资基金效能，集聚一批专业科技中介、小试中试、法律会计、人力资源、知识产权服务机构和科技成果转化经理人，加大场景开放和首购首用等政策支持力度；在成果考核环节，落实落细尽职免责、宽容失败的工作机制，对产业科技创新活动保持更高失败容忍度。

三是着力提升产业现代化水平，厚植强劲发展动能。合肥产业发展经验表明产业体系的建设既要立足本地发展实际和产业基础，更要瞄准国家重大战略需求和产业政策指向。我省需要高标准建立传统优势产业—战略性新兴产业—未来产业协同发展的现代产业体系，打造发展新质生产力的重要阵地。构建高效率的产业链协同机制。合肥在构建产业体系时高度重视产业链协同衔接，形成了家用电器—新型显示—集成电路—新能源汽车的梯度发展模式。我省需要聚焦“1650”产业体系，推进产业链创新链资金链人才链一体部署，鼓励各地区围绕不同产业、相同产业不同环节进行协调互促，构建重点产业集群规模优势、核心环节技术优势、产业链条配套优势“三重”优势，打造“搬不走、压不垮、拆不散”的现代产业体系。实施高水平的产业战略布局。合肥抓住新技术新产业的市场机遇，统筹全市资源，推动产业迭代升级，不断向中高端迈进。我省需要统筹全省乃至全国创新资源，全力推进产业链价值链向中高端迈进，打造高显示度的全球地标产业，做强新能源、新材料、新装备等极具赋能作用的“关键产业”，抢占工业互联网、通用人工智能、人形机器人、合成生物等新兴产业发展先机。坚持高端化终端化导向，加快传统产业改造升级，改变我省制造业产品结构，打造符合和引领未来产业变革趋势的整机和终端产品。坚持品牌化服务化导向，助力制造业向研发设计、品牌营销、集成总包等价值链中高端环节延伸。完善高能级的场景开放机制。合肥通过场景开放为创新型企业创造订单、形成产能，已经成为当地推动科技成果转化、集聚全国创新资源的重要方式。我省需要通过顶层设计，出台支持场景应用的政策举措，形成“为产品找场景，为场景找产品”双找机制，让技术成果在真实的场景应用中快速突破与迭代。围绕智慧政务，在交通管理、安全应急、市场监管、生态治理等领域挖掘应用场景；围绕产业升级，在工业、农业、金融、商务等领域鼓励国有企业率先提供场景机会；围绕社会保障，在智慧医疗、智慧教育、智慧养老、智慧文旅、智慧乡村等领域打造特色示范场景。四是打造高质量的产业生态。合肥坚持创新驱动产业生态构建的战略思路，取得了一系列显著的成效，为实现高质量发展提供了强劲动力。我省需要以科技创新为引领，以市场需求为导向，以产业链为纽带，以要素集聚为支撑，以政策激励为保障，以开放合作为平台，大力构建现代产业生态。搭建链接全球人才的招引服务平台，畅通政产学研用人才交流渠道，为人才提供菜单式、保姆式服务，吸引更多高层次人才和海内外高校毕业生来我省创新创业。加强创新创业服务，举办各类创业活动，为创业者营造优良成长环境。切实为基层减负松绑，强化容错机制，防止问责泛化，鼓励担当作为，持续营造敢字当头、不怕失败、争先创优的干事创业氛围。以干部“主动为、真作为”为牵引，带动更多地方敢闯、更多企业敢干、更多群众敢首创，进一步激发全社会干事创业活力，汇聚起推动全省产业科技创新的强大合力。

作者：江苏省战略与发展研究中心主任、江苏省宏观经济学会副会长